Grip op lokale heffingen

19-09-2018

Er is iets opmerkelijks gaande binnen gemeenten. De laatste jaren worden door de belastingrechter steeds vaker legesverordeningen onverbindend verklaard. Gemeenten worden door rechterlijke uitspraken, in toenemende mate, gedwongen om legesaanslagen te corrigeren. Deze ontwikkeling lijkt vooral te worden ingegeven door steeds mondiger wordende burgers en de toegenomen complexiteit van gemeentelijke regelgeving op fiscaal gebied. De vraag is dan of de financieel verantwoordelijke wel voldoende zicht heeft op de risico’s die deze ontwikkeling met zich meebrengt. En zo niet, hoe dit inzicht dan wel verkregen kan worden.

Ontwikkelingen

Vanaf vorig jaar heeft het afschaffen van de integrale kostprijsbenadering vanuit het BBV (overhead en rente apart) geleid tot extra spelregels voor de gemeentelijke heffingen/leges. Bij een gemiddelde gemeente gaat het daarbij al snel om een tiental lokale heffingen met vele miljoenen aan opbrengsten. Op het niveau van verordeningen moet voortaan een bepaalde mate van onderbouwing opgenomen worden in de planning & control documenten. Uitgangspunt is dat lokale heffingen op verordeningsniveau in ieder geval niet méér dan kostendekkend mogen zijn, ofwel er mag geen winst mee behaald worden. Dit vormt voor de meeste gemeenten al een behoorlijke uitdaging op zich. Daarbij komt nog dat een gemeente aan moet kunnen tonen dat zij een goede onderbouwing hanteert voor legesaanslagen. Wanneer toegerekend wordt naar een bepaalde omzet of nadere inhoudelijke onderbouwing ontbreekt, kiest een rechter al snel partij voor de belastingplichtige bij betwisting van legesaanslagen.

Gemeentelijke organisaties zijn veelal taakgericht georganiseerd en ondersteunende taken als bedrijfsvoering zijn geclusterd. Bij kleine en middelgrote gemeenten is bovendien de fiscaliteit óf uitbesteed óf in breder verband belegd bij slechts enkele medewerkers. Bij grotere gemeenten met een aparte afdeling belastingen gaat de aandacht vooral uit naar de grotere posten/heffingen en blijven de ‘kleinere‘ posten vaak onderbelicht. Dit leidt niet alleen tot risico’s op fiscaal en financieel gebied, maar ook tot andere onwenselijke situaties. Bijvoorbeeld bij gelijksoortige heffingen die bij verschillende afdelingen zijn belegd en waarvan de tarieven sterk van elkaar verschillen. Dit laat zich uiteraard moeilijk uitleggen aan de burger.

Tweesporenbeleid

Grip op deze materie en inzicht in de keuzemogelijkheden kan worden verkregen door het voeren van een helder tweesporenbeleid. Het ene spoor gaat uit van de P&C-cyclus en richt zich op de begroting, financiële registraties en fiscaal juridische onderbouwing van de verordeningen voor lokale heffingen. Op basis van de aanwezige gegevens kan dan een beeld worden verkregen van de situatie zoals die op dat moment is (nul-meting) en vervolgens worden vergeleken met de wettelijke eisen die hieraan worden gesteld.

Het andere spoor richt zich op de relevante, inhoudelijke vakafdelingen, die zich bezighouden met burgerzaken, vergunningverlening (titel 2 legesverordening), evenementen (titel 3 legesverordening) en de afdeling financiën/belastingen. Om te komen tot een nulmeting van de verschillende verordeningen en afgeleide administraties verdient het de aanbeveling om in ieder geval de volgende aandachtspunten mee te nemen:

  • Bekijk of er geen bepalingen bestaan die (kunnen) leiden tot dubbele belastingheffing;
  • Zorg in de verordening, inclusief bijbehorende tarieventabel, voor een helder onderscheid in algemene fiscale beleidsregels en specifieke lokale beleidsregels, zoals standplaatsenbeleid en begraafrechten;
  • Zorg dat de in de administratie gehanteerde tarieven overeenstemmen met de vastgestelde tarieven en verordeningen (veelal zitten hier ’schoonheidsfoutjes‘ in);
  • Zorg dat verordeningen actueel zijn én blijven door ze te toetsen aan de hand van de meest recente wetgeving.

Het bewandelen van het eerste spoor leidt tot een situatie die op zijn minst BBV-proof is. Een voorbeeld van een format voor het overzicht van lokale heffingen, dat dient te worden opgenomen in de gelijknamige paragraaf van begroting en de jaarstukken, kan er dan als volgt uit zien:

Met betrekking tot de eerder genoemde maximale kostendekkendheid geldt dat dit niet alleen opgaat op het niveau van de verordeningen (A t/m F), maar ook binnen verordeningen (indien het heffingen betreft waar het Europees recht op van toepassing is). Het overzicht van lokale heffingen moet, zowel voorcalculatorisch in de begroting, als nacalculatorisch in de jaarstukken worden opgenomen.

Harmonisatie verordeningen

In alle gevallen zou het uitgangspunt moeten zijn dat de bepalingen in de verschillende verordeningen zoveel mogelijk in lijn zijn met elkaar. Dit geldt bijvoorbeeld voor het invorderingsbeleid voor heffingen, dat in iedere verordening is opgenomen. Extra reden hiervoor is dat zich nogal eens onwenselijke situaties voordoen bijvoorbeeld wanneer:

  1. Een strikt onderscheid wordt gehanteerd tussen privaat- en publiekrecht in vergelijkbare situaties;
  2. Omgevingsvergunningen het karakter hebben van zogenaamde ‘schaarse vergunningen’, wanneer er dus meer vraag bestaat dan dat er vergunningen kunnen worden afgegeven.

Een goed voorbeeld van een vergelijkbare situatie die tot verschillende legestarieven kan leiden, is die van het aanbrengen van handelsreclame. Bij het aanbrengen in de vorm van plakletters op ramen en het aanbrengen van fysieke reclameobjecten, waarvoor een omgevingsvergunning is vereist, gelden andere voorwaarden. In het eerste geval wordt vaak het privaatrecht van toepassing geacht en in het tweede geval het publiekrecht. Over het algemeen zal op basis van het privaatrecht een hoger legestarief gelden, ondanks dat de gemeente minder werk hoeft te verrichten bij een vergunning voor handelsreclame dan bij een omgevingsvergunning voor reclame. Handelsreclame wordt namelijk alleen door een welstandscommissie beoordeeld, terwijl een vergunning voor het plaatsen van reclameobjecten ook constructief bekeken wordt. Vanuit fiscaal oogpunt kunnen in beide gevallen legitieme argumenten worden aangedragen waarom het privaatrecht dan wel het publiekrecht van toepassing zijn, maar de vraag die de directie/bestuur moet beantwoorden is of zo’n verschil in tarief wel wenselijk is.

Met betrekking tot omgevingsvergunningen met het karakter van een ‘schaarse vergunning’ heeft de Raad van State recentelijk een uitspraak gedaan die voor gemeenten belangrijke implicaties heeft. De bestuursrechter heeft namelijk bepaald dat eisen over transparantie van de procedure bij schaarse vergunningen in bepaalde gevallen ook voor omgevingsvergunningen gelden. In de uitspraak door de Raad van State op 27 september 2017 is onderstaand citaat opgenomen:
“…Dit betekent dat het college alvorens te beslissen over verlening van de voor vestiging van de speelautomatenhal benodigde omgevingsvergunning voorafgaand aan het begin van de aanvraagprocedure duidelijkheid moet bieden over de criteria aan de hand waarvan het bepaalt waar een speelautomatenhal in afwijking van het bestemmingsplan uit ruimtelijke overwegingen kan worden toegestaan. De rechtbank heeft dan ook terecht de voor schaarse vergunningen geldende eisen met betrekking tot de verdeling van vergunningen ook van toepassing geacht op de procedure voor verlening van de omgevingsvergunning…”. Gemeenten dienen van hun omgevingsvergunningen dus te beoordelen of deze al dan niet kunnen worden aangemerkt als ‘schaars’. Zo ja, dan zullen er openbare beoordelingscriteria voor de vergunningsaanvraag dienen te worden opgesteld.

Selectieve tariefdifferentiatie

Het integraal bekijken van de legesverordeningen door een juridische bril kan wellicht volstaan om het aantal juridische geschillen met burgers te beperken, maar dat wil niet zeggen dat je er als gemeente dan ook bent. De wet laat bijvoorbeeld vormen van differentiatie toe die als onwenselijk dan wel onredelijk kunnen worden beschouwd. Een voorbeeld hiervan zijn de verschillende drempels bij uitbetalen dan wel invorderen van omgevingsvergunningen. Een gemeente die naar zichzelf toerekent kan bijvoorbeeld pas vanaf € 75,- uitbetalen aan burgers die een vordering hebben op de gemeente, maar andersom kan al vanaf € 25,- ingevorderd worden bij burgers. Hiertegenover staat dan weer dat in bepaalde gevallen juist wel een extra afwijkend tarief wenselijk is. Denk bijvoorbeeld bij het achteraf aanvragen van een omgevingsvergunning. Bij de tariefstelling van de verschillende componenten uit de omgevingsvergunning is geen opslag geregeld voor het achteraf aanvragen van een omgevingsvergunning. Zo’n vergunning als nabrander op de bouw/activiteit kan dan alsnog juridisch geldig zijn. Vaak geldt dan eenzelfde tarief als bij het vooraf aanvragen van een omgevingsvergunning. Om duidelijk te maken dat zo’n “nabrander” oneigenlijk is, kan ook bijvoorbeeld 120% van het tarief aangeslagen worden. Verder kunnen bij bepaalde algemene burgerleges aanvragen evengoed digitaal aangevraagd worden. Om dit te stimuleren, en zodoende ambtelijk werk te besparen, kan ervoor worden gekozen om een korting toe te passen van bijvoorbeeld € 5,- bij digitale aanvragen.

Conclusie

Feit is dat burgers steeds vaker met een sterke zaak tegenover de gemeente staan bij de belastingrechter en dat de eisen ten aanzien van de verantwoording van de lokale heffingen steeds strenger worden. Wil je voorkomen dat de rechter een legesverordening onverbindend verklaart, mag het niet louter een boekhoudkundige exercitie zijn. Belangrijk is dat ook de input vanuit de vakafdelingen voldoende wordt meegenomen. Wij adviseren dan ook om de bepaling van deze tarieven projectmatig (multidisciplinair) op te pakken en daarbij niet alleen naar de wettelijke aspecten te kijken, maar ook naar de administratieve en morele aspecten.