Vernieuwing BBV: Wie stuurt er in een gemeente?

Wie stuurt er in een gemeente; het college en de raad of de minister?

In juni heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties een brochure hoofdlijnen vernieuwing Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) gepubliceerd. Deze brochure geeft weer hoe het ministerie de adviezen van de commissie Depla over het BBV wil gaan verwerken. In het najaar van 2015 zal waarschijnlijk een concept wijzigingsbesluit van het BBV voor consultatie worden aangeboden. De voornemens in deze brochure lijken op gespannen voet te staan met de uitgangspunten van het dualisme en decentralisatie. Een paar voorbeelden:

Een basisset van indicatoren

In het herziene BBV zal voorgeschreven worden dat gemeenten een basisset van beleidsindicatoren voor begroting en verantwoording gaan hanteren. Het gaat om een basisset van maar liefst 50 indicatoren! Het ministerie voert als reden aan dat de onderlinge vergelijkbaarheid van prestaties van gemeenten niet groot is omdat gemeenten op uiteenlopende wijze omgaan met de beantwoording van de W-vragen ‘wat willen we bereiken en wat gaan we daarvoor doen’.

Dat gemeenten verschillen met deze vragen omgaan is logisch. Dat is onderdeel van de beleidsvrijheid van de gemeenten. Volgens het ministerie wordt de beleidsruimte van gemeenten niet beperkt want de nadruk komt te liggen op outcome indicatoren. Het is echter onvermijdelijk dat een set van openbare indicatoren gevolgen zal hebben voor waar gemeenten op sturen en hoe. Het is maar de vraag of dat wenselijk is. Het ministerie gaat op deze manier namelijk (mede) bepalen waar een gemeente op stuurt en dat past niet bij autonome gemeenten en bij decentraliseren van beleid waarbij bevoegdheden worden overgedragen naar gemeenten.

De taakvelden

Het ministerie wil niet alleen een rol spelen in waar de gemeente op stuurt, maar het lijkt zich ook te gaan bemoeien met de interne sturing van gemeenten. Gemeenten moeten namelijk voortaan de ramingen van het college (de huidige productenraming) gaan indelen aan de hand van uniforme eenheden; de taakvelden. Deze taakvelden worden bij ministeriële regeling vastgesteld en zijn instrumenten voor interne sturing. Hierdoor ontstaat dus de situatie dat het BBV (het ministerie dus) bepaalt hoe de interne sturing van een gemeente er uit moet zien. Het ministerie onderbouwt deze eisen vooral met het argument van onderlinge vergelijkbaarheid van gemeenten. Vanuit het ministerie geredeneerd is dit misschien begrijpelijk maar de manier waarop deze wens wordt ingevuld past niet bij de decentralisatie gedachte.

Inzicht in overhead en kosten

In de brochure kondigt het ministerie aan dat in het gewijzigde BBV baten en lasten van overhead niet meer onder de afzonderlijke beleidsprogramma’s geregistreerd zullen worden maar centraal onder een afzonderlijk taakveld. Belangrijk argument dat genoemd wordt, is dat de raad dan beter kan sturen op de bedrijfsvoering. Het is de vraag of dat nodig en wenselijk is. In het dualisme is het immers de bedoeling dat de raad het beleid op hoofdlijnen bepaalt en het college dit uitvoert. En dan nog. Ook via de paragraaf Bedrijfsvoering heeft de raad in principe voldoende stuurmogelijkheden. Het lijkt het ministerie dus ook hier om de onderlinge vergelijkbaarheid te gaan.
Naast deze voorbeelden zal in de herziening van het BBV ook voorgeschreven gaan worden dat er een verplichte basisset van financiële kengetallen moet worden opgenomen, komen er nieuwe voorschriften voor verbonden partijen en wijzigt er het een en ander in de systematiek van activeren en afschrijven.

Het is uiteraard goed dat er ruim tien jaar na invoering van het BBV eens goed gekeken wordt of er aanpassingen nodig zijn. De voorstellen die er nu liggen wekken echter de indruk dat vooral gekeken is naar het belang van het ministerie en dat is niet altijd gelijk aan wat het beste is voor de gemeenten zelf. Ik ben benieuwd of de VNG en het IPO bij de consultatie ook tot de conclusie komen dat de voorstellen vooral leiden tot het vergroten van de vergelijkbaarheid van gemeenten voor het ministerie.

Auteur: Marjon Damen